关于2009年全省卫生行政处罚案卷评查情况的通报
浙卫发[2010]17号
2010年1月19日
各市、义乌市卫生局：
为进一步规范卫生行政执法行为，提高卫生行政处罚整体办案质量，根据省政府法制办《关于在全省组织开展行政处罚案卷评查工作的通知》（浙府法发[2009]27号）要求，结合我省卫生行政执法工作实际，我厅于去年底组织开展了全省卫生行政处罚案卷评查。现将有关情况通报如下：
一、基本情况
2009年10月13日至30日，我厅抽调来自省、市、县三级卫生行政部门和卫生监督机构的15名卫生监督领域的专家和骨干，组成3个卫生行政处罚案卷评查组，对全省各市县（市、区）卫生行政部门（共100个单位）在2008年1月1日至2009年9月30日期间办理的行政处罚案件进行了书面评查。本次评查的案卷从每个单位上报的案卷目录中随机抽取5件（共500份），涉及餐饮服务监管、职业卫生监督、医疗卫生监督、传染病防治等类别。评查标准在结合卫生行政部门办案实际的基础上，依据省政府法制办印发的《浙江省一般程序行政处罚案卷评查标准（试行）》执行。
评查人员对这些案卷逐一进行了审查和评分。各办案单位中最高平均得分为92.6分，最低平均得分为38.6；单个案卷最高得分98分，最低得分0分。500份案卷中90以上案卷43份，不满60分案卷25份，其中有6份案卷分别因主体认定错误、事实调查不清、法律适用错误等原因被判为0分。
评查结果显示，近年来各级卫生行政机关及其卫生监督机构狠抓卫生行政处罚工作规范化建设，行政处罚工作制度逐步健全，行政处罚案卷质量逐步提高。一些地方不断通过制度、方法创新规范行政处罚工作，保障相对人合法权益。如宁波市卫生局积极推行说理性行政处罚决定文书，寓教于罚；杭州市卫生局制订了详细的卫生行政处罚自由裁量权行使规则，促进公平执法；湖州市卫生局在办案过程中设立了办案思路会诊制度，充分发挥智囊团作用，保障行政处罚的合法合理。通过此次评查，既发现了目前卫生行政处罚工作中存在的问题和不足，交流了执法经验，也推动了各级卫生行政机关办案质量的提高。
二、存在的主要问题
此次案卷评查，也发现部分案件存在一些不容忽视的问题。
（一）在违法事实认定方面
1.主体认定错误。如有的卫生行政部门的行政处罚案卷中，将个体工商户字号作为被处罚对象；将存在违法行为的法人或其他组织的投资管理主体作为处罚对象。检测报告中采（送）样单位、样品检测委托单位填写为卫生监督所等。
2.违法事实调查不充分。如部分案件过分依赖询问笔录、现场检查笔录等作为定案依据，缺乏深入调查，缺少必要的其它证据材料予以佐证或难以形成紧密的证据链等。
3.违法事实认定不全面。部分案件有多种违法事实，但只是对其中某项违法事实给予行政处罚，而对其他违法事实应当给予行政处罚却没有实施行政处罚，且未说明理由或作相应交代。有的案件应当追溯源头却没有作进一步的追溯调查等。
4.违法事实记录不完整、不客观。一些卫生行政处罚决定书中违法事实描述过于简单，无明确违法行为发生时间、地点、情节、后果等内容，现场检查笔录记载现场状况不客观、不具体等。
（二）在行政执法程序方面
1.作出（解除）行政控制决定、证据先行登记保存（处理）决定、行政取缔决定等行政强制措施，未经审批。
2.委托检测未使用卫生部格式的《技术鉴定委托书》；监测（检验）结果未告知相对人或未针对性的告知微生物项目不予复检等。
3.对当事人享有的申请回避权等权利告知不完整或告知当事人申请听证权利的同时未告知其同时具有陈述申辩权。
4.违反先立案后调查的程序要求，案件调查全部工作在立案前完成。
5.对发现的违法行为没有及时出具责令改正的书面意见；对违法行为改正情况未进行复查。
6.重大复杂案件未经卫生行政部门负责人集体讨论决定；行政处罚事先告知文书、听证告知文书未经卫生行政部门负责人审批；对当事人提出的陈述申辩意见未进行复核即作出处罚决定。
7.违反罚缴分离原则，以卫生监督所名义收缴罚款。
8.被处罚人未全部履行法定义务，无正当理由予以结案。
9.涉案物品应处置而未处理或处理不规范。
10.案件办理超过法定期限而未履行延长办案时限申批手续，相对人超过时限未履行处罚义务而未申请强制执行等。
（三）在法律适用方面
1.自由裁量不规范。为数不少的办案单位没有制定或遵循行政处罚裁量权行使规则，导致对相同违法行为类似违法情节处理存在较大差异。一些对从轻、减轻、甚至免除处罚的违法案件缺少事实和法律依据或在量罚时未作反映。
2.法律适用不当。一些案件的处罚应当适用上位法或特别法而未适用。
3.适用处罚不当。没有适用法定罚种，把责令改正、销毁、取缔作为罚种适用；行政处罚决定未遵循分别裁量、合并处罚原则。
4.法律依据指称不规范。如法律法规和规章未填写全称或引用的条、款、项、目不具体。
（四）在文书制作与案卷管理方面
1.现场照片等证据材料取证不规范。
2.部分文书案由前后表述不一致，执法文书内容表述文理不通，发生逻辑错误。
3.部分文书不规范。如询问笔录修改处无当事人签名（印章）；执法文书中记载的当事人要素不齐全等。
4.一些已办结案件未在规定期限内整理归档或档案制作不符合要求等。
三、下一步工作要求
依法实施行政处罚是卫生行政部门运用法律手段管理公共卫生事务的重要方法和手段，是依法行政的重要体现。各级卫生行政机关应当充分认识做好卫生行政处罚工作的重要意义。针对此次案卷评查发现的情况，各地要以提高办案质量为抓手，进一步规范执法行为，加强执法能力建设。
一要进一步重视卫生行政处罚案件质量管理。各级卫生行政部门要建立健全案卷评查制度，完善评查标准和评查方法，定期对本单位及下级机构执法案卷组织评查。要加强对案卷形成过程的全程质量控制，严格按照规定程序和标准进行书写、整理、立卷、归档，实现行政处罚案卷管理的规范化。
二要加强业务培训，提高办案人员业务素质。各地要转变以往偏重于卫生技能提高的培训模式，强化卫生行政执法人员综合办案能力的培养，除培训相关的卫生法律知识外，着重培训卫生监督员办案程序和方法、执法文书书写、案卷制作等执法技能。
三要落实执法责任追究制度。各级卫生行政部门要将卫生行政执法作为本单位依法行政的一项主要工作来抓，把行政处罚案卷质量作为对卫生行政机关和执法人员考核的重要指标，对办案能力突出，成绩优秀的人员予以表彰，对有执法过错的行政执法行为予以责任追究。牢固树立有权必有责、用权受监督、违法受追究的观念，自觉维护卫生执法的良好形象，提高卫生执法人员依法行政能力和水平。
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