晋城市人民政府办公厅关于印发晋城市城市公立医院综合改革实施方案的通知

晋城市人民政府办公厅关于印发晋城市城市公立医院综合改革实施方案的通知

晋市政办[2017]19号

2017年3月28日

各县（市、区）人民政府、开发区管委会，市人民政府有关委、办、局：

　　《晋城市城市公立医院综合改革实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。

　　晋城市城市公立医院综合改革实施方案

　　为贯彻落实全国卫生与健康大会精神和《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发[2015]38号），根据《山西省全面推开城市公立医院综合改革实施意见》（晋医改办发[2017]4号），结合我市实际，决定在2017年6月底前在全市全面推开城市公立医院综合改革，制定如下方案。

　　一、改革思路与目标
　　（一）总体思路
　　以改革创新为动力，着力探索建立现代医院管理制度的框架和路径，突出体制机制改革重点，从三个层面进行布局和实施改革：以破除以药补医机制为关键，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为、理顺医疗服务价格等联动改革，充分发挥市场机制作用，建立公立医院运行新机制；以加快政府职能转变为前提，落实政府办医责任，探索管办分开、政事分开的实现形式，通过组建公立医院管理委员会，完善法人治理结构，加强规划引导和政府投入，完善绩效考核和问责制度，建立政府对医院的有效治理机制；以调动积极性为保障，深化编制、人事制度、收入分配等综合改革，建立适应行业特点的人事薪酬制度。推进改革过程中，坚持医疗、医保、医药联动改革，坚持突出重点、分步实施、循序渐进，注重与分级诊疗制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度建设相统筹，注重发挥服务体系建设、信息化建设等支撑作用。
　　（二）改革目标
　　按照全省的统一部署，拟于2017年6月底前启动我市城市辖区的所有公立医院（含国企举办的医院）综合改革。到2017年底，初步建立符合城市特点的公立医院管理体制、运行机制和医疗服务体系，让人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、医院发展添活力、资金保障可持续。具体目标：
　　1.科学合理的补偿机制初步建立。以药补医机制全面破除，医疗服务价格逐步理顺，医保支付方式改革取得突破，差别化财政投入政策进一步完善。医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本地区生产总值增幅相协调。
　　2.政府办医体制初步建立。公立医院举办、运营、监管三方职责、权利和义务进一步明确，属地化、全行业的公立医院管理体系更加完善，公立医院考核评价和监管制度更加健全，公立医院经营管理自主权有效落实。
　　3.符合行业特点的人事薪酬制度确立雏形。编制人事制度更加合理，用人机制更加灵活，收入分配机制的激励作用更加积极有效，医务人员技术劳务价值得到合理体现。
　　4.分级诊疗制度扎实推进。医疗服务体系中不同层级、不同类型公立医院的功能定位更加清晰，城市三级医院在分级诊疗中的作用有效发挥，普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重逐步降低，就医秩序得到改善。
　　5.医患满意度有效提升。医疗行为更加规范，基本医疗服务更加公平可及，就医环境更加安全有序；就医费用负担保持合理水平，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到28%左右；患者和医务人员对公立医院的满意度逐步提升。

　　二、建立公立医院管理新体制
　　（一）建立高效的政府办医体制
　　成立由市政府分管领导担任主任，市直有关部门负责人担任成员的城市公立医院管理委员会。城市公立医院管理委员会履行政府在公立医院规划布局、功能定位、目标任务、选配班子等方面的领导责任；在公立医院编制、财政投入、价格、薪酬以及运行机制等方面的保障责任；在公立医院人、财、物等重大决策、制度章程、落实公益性等方面的管理责任；在促进医院和医务人员合法合规执业、公立医院经济运行、财务管理、成本费用控制、保障质量安全等方面的监督责任。城市公立医院管理委员会下设办公室，设在市卫生计生委，承担管理委员会日常工作。
　　（二）完善公立医院法人治理结构
　　实行院长负责制，规范医院内部决策和制约机制，落实公立医院法人自主权。健全院长选拔任用制度，加大聘任制推行力度，实行院长任期制和任期目标责任制，推进院长职业化、专业化建设，院长和分管医疗、科研、教学等相关业务工作的副院长一般从医疗卫生领域选拔。探索取消公立医院行政级别。鼓励资产多元、实行托管的公立医院以及医疗联合体，通过多种形式探索建立法人治理结构和治理机制。
　　（三）提高公立医院精细化管理水平
　　加强医院财务会计管理，落实三级公立医院总会计师制度。实行全面预算管理，开展成本核算。完善医疗质量安全管理制度，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。推进临床路径管理，促进医疗质量持续改进。推进医疗服务模式创新，不断优化医疗服务流程。深入开展优质护理服务。推行第三方会计审计监督制度，加强对医院国有资产、经济运行的监管。
　　（四）强化公立医院绩效考核和效果评价
　　完善公立医院绩效考核体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，引导公立医院坚持公益性方向。定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。完善第三方机构参与考核评价机制。加强医院信息公开，建立定期公示制度。
　　每年由公立医院管理委员会组织对所属公立医院开展综合绩效考核工作。2017年，继续组织开展公立医院综合改革效果评价工作；落实公立医院医疗费用监测公示制度，平均增长幅度控制在10%以下。

　　三、建立公立医院运行新机制
　　（一）破除以药补医机制
　　所有公立医院全面取消药品加成（中药饮片除外，下同），医院因此减少的合理收入，原则上医疗服务价格调整补偿80%，财政或举办主体补偿15%，医院加强核算、节约运行成本负担5%。加强改革联动，精准测算，推进医疗服务价格调整、医保支付政策衔接、完善医药费用管控制度、加强政府投入“四同步”改革，建立科学合理的补偿机制，保障公立医院运行可持续。
　　2017年7月1日起全部城市公立医院取消药品加成，同步完成价格调整工作，实施新的医疗服务价格。加强医保支付与医疗服务价格的相互衔接。力争公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。
　　（二）降低药品和医用耗材费用
　　落实公立医院药品分类采购。坚持集中带量采购原则，对临床用量大、采购金额高、多家企业生产的基本药物和非专利药品，由省级药品采购机构集中招标采购。允许公立医院在省级药品集中采购平台上联合带量、带预算议价采购，鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购。实行医用耗材阳光采购，开展高值医用耗材、体外诊断试剂限价集中采购。因地制宜，推行药品购销“两票制”。改革药品供应配送模式，鼓励区域药品配送城乡一体化。加强合理用药、合理使用耗材、合理检查监管，严控“大处方”。
　　2017年，制订推行公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案。
　　（三）完善财政投入机制
　　全面落实政府对公立医院的投入政策。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。制定差异化的财政投入政策，对中医院、传染病院、精神病院、妇产医院、儿童医院、康复医院等专科医院及相应学科予以倾斜，保障基本运行支出。建立新型财政补助机制，强化财政补助与绩效考核结果挂钩。完善政府购买服务机制，推进政府购买基本医疗和公共卫生服务。制定差异化的财政投入政策，强化财政补助与绩效考核结果挂钩。完善政府购买服务机制，推进政府购买基本医疗和公共卫生服务。
　　2017至2018年，健全财政补助与绩效考核结果挂钩的补助机制。建立和完善政府购买基本医疗和公共卫生服务清单。
　　（四）理顺医疗服务价格
　　按照腾空间、调结构、保衔接的基本路径逐步理顺医疗服务价格。积极稳妥推进医疗服务价格改革，在确保公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担总体不增加的前提下，按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的要求，分类指导理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。根据确定的补偿政策，精准测算调价水平，同步调整医疗服务价格。通过规范诊疗行为、降低药品和耗材费用等腾出空间，动态调整医疗服务价格。价格调整要重点提高体现医务人员技术劳务价值的诊疗、手术、护理、康复和中医等医疗项目价格，降低大型医用设备检查治疗和检验等价格，并做好与医保支付、分级诊疗、费用控制等政策的相互衔接。通过综合施策，逐步增加医疗服务收入（不含药品、耗材、检查、化验收入）在医院总收入中的比例，建立公立医院运行新机制。
　　2017年，逐步缩小政府制定价格范围，改进医疗服务项目管理。改革价格管理方式，结合公立医院综合改革同步调整医疗服务价格。到2020年，逐步建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，探索通过医保支付标准引导价格合理形成的机制。
　　（五）强化医保支付调控机制
　　充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算和精细化管理，在医保基金总额预算管理模式下，推行以按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合型付费方式，逐步减少按项目付费。不断优化完善医保总额控制相关政策，鼓励实行按疾病诊断相关分组付费（DRGs）方式，逐步将医保支付方式改革覆盖所有医疗机构和医疗服务。发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本。逐步提高医保保障绩效，根据实际情况，逐步提高对参保人员的保障水平。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险加快发展。
　　2017年，在落实城乡医保整合“六统一”政策的基础上，医保支付方式改革覆盖所有公立医院，实施临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，实行按病种付费的病种不少于100个，扩大住院患者按病种付费的覆盖面。2017年至2019年，建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。

　　四、推进人事薪酬制度改革
　　（一）深化编制人事制度改革
　　创新公立医院编制管理方式，完善编制总量管理办法。积极探索开展公立医院编制管理改革试点。实行聘用制度、岗位管理制度、公开招聘制度等人事管理制度。落实公立医院用人自主权，简化专业技术人员招聘程序，对医院紧缺的专业技术人员或高层次人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘。根据医疗、教学、科研等不同岗位特点和需求，探索建立适合不同岗位特点的职称评审体系。
　　2017年有条件的城市三级甲等公立医院开展人员总量管理试点。每年结合公立医院发展需求和人才梯队结构，有计划补充专业技术人才。
　　（二）推进薪酬制度改革
　　落实习近平总书记关于“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的指示精神，因地制宜探索建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。合理确定所属公立医院薪酬水平，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例，使医务人员薪酬在保持现有水平的基础上实现适度增长。完善绩效工资总量核定办法，适当提高调控水平，对工作时间之外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构，在核定绩效工资总量时予以倾斜。完善绩效考核办法，公立医疗机构在核定的绩效工资总量内根据考核结果自主分配绩效工资。薪酬总量核定和个人绩效工资分配不与医疗机构的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，薪酬分配体现岗位的技术含量、风险、贡献等，严禁给医务人员设定创收指标。在工资总额下，探索实行院长年薪制，探索实行医务人员目标年薪制，探索对关键岗位、高层次卫生人才和多点执业医师等不纳入绩效工资总量、实行协议工资、项目工资等灵活分配方式。
　　2017年，在国家公立医院薪酬制度改革框架下，全面启动公立医院薪酬制度改革试点工作。

　　五、统筹相关领域改革与建设
　　（一）构建各类医疗机构协同发展的服务体系
　　优化城市公立医院规划布局，制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置等相关规划，调整优化医疗资源，提升整体利用效率；增强相关规划的约束力，定期向社会公示规划执行情况。推进社会力量参与公立医院改革，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，优先支持举办非营利性医疗机构，探索医疗领域政府与社会资本合作（PPP）试点。强化分工协作机制，以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，建立包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，创新管理运行机制，并引导开展有序竞争，推进医疗资源共享和均衡配置。完善中医药服务体系，加强中医院建设，提高中医优势病种诊疗能力和综合服务能力。加强人才队伍培养和提升服务能力。完善学科发展和科技成果转化机制。加强省内外交流合作，融入京津冀豫医疗卫生协同发展。
　　加强医学科技创新体系建设，完善医疗科研人员评价机制和价值导向，建立医疗单位专业研究机构或临床医学研究中心，建设市、县级医疗单位疾病协同防治网络，鼓励引导临床医护、专业研究以及药品研究等人员共同组成科研团队，协同创新，围绕高发病、地方病防治需求，开展临床应用研究和先进科技成果的转移转化，提高防治水平，提升人民群众健康水平。
　　2017年，重点规范医疗联合体建设，创新管理机制，明确各级医疗机构在体系中的责权利，探索医疗联合体内部医保打包付费方式。
　　（二）推动公立医院参与分级诊疗制度建设
　　按照建立分级诊疗制度的政策要求，通过医疗联合体、对口支援、医师多点执业、远程医疗、跨区域专科联盟等多种方式，推动城市医疗卫生资源下沉，完善与分级诊疗相适应的医疗、医保、价格、财政和人事薪酬等政策，在本市域构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。逐步减少三级医院普通门诊服务，提高预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例。进一步完善医保差别化支付政策，实行首诊负责制和转诊备案等制度，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接，畅通基于病种管理的双向转诊机制，引导三级公立医院落实功能定位，收治疑难复杂和危急重症患者，逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。公立医院专科医师参与家庭医生签约服务，增加城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务，建立“1+1+1”的组合签约服务模式。
　　2017年，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上，减少三级医院普通门诊就诊人次。组织开展三级医院日间手术试点，探索“手术在医院、康复在社区”模式。
　　（三）加快推进医疗卫生信息化建设
　　加强区域医疗卫生信息化建设，强化标准化和规划设计，使医药信息化系统在推动医改和促进医疗服务惠民方面发挥重要支撑作用。构建区域人口健康信息平台，完善以居民电子健康档案、电子病历、电子处方等为核心的基础数据库，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享。加强医疗卫生机构信息化建设，建立公立医院改革数据监测平台。推广应用“互联网+”，全面实施健康医疗信息惠民行动计划。
　　2017年，搭建互联互通的医疗卫生信息化支撑体系，基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，并与区域人口健康信息平台对接。60%以上的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。探索引入患者对医疗机构、医护人员等综合信息评价体系。
　　（四）强化医疗执业和服务行为监督
　　加强对医疗机构依法执业的监督检查，按照一处违规、处处受限、综合施治、联合惩戒的原则，加强监督检查结果运用，把医疗机构依法执业作为医疗机构评先评优、等级评审、资质准入、重点专科、科研课题和人员评优、晋升等事项的重要考核指标。建立依法执业责任追究体系，强化责任追究。建立以医院自我评估为基础，以绩效评价和考核、周期性评审、相关专项检查为主要内容，与医疗运行评价有机结合的医疗服务综合监管制度。

　　六、强化组织实施
　　（一）加强组织领导
　　城市公立医院改革作为我市全面深化改革的重要内容，涉及面广、政策性强，时间急迫、任务繁重，市医改领导小组及其办公室要统筹协调，做好改革工作的统筹规划、方案制定、风险评估，明确改革的时间表、路线图，把握改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、务实操作，列入改革的城市公立医院要顾全大局、主动作为，精准测算、密切配合，确保按时高质量完成改革任务。
　　（二）严格落实责任
　　认真落实城市公立医院改革中各部门各单位承担的目标责任。市卫计委牵头制定总体方案，指导城市公立医院落实综合改革措施，强化医疗服务行业监管，牵头对实施改革的效果进行测算和评估；市发改委负责制定城市公立医院调整部分医疗服务价格的方案并报批；市财政局负责制定完善并落实城市公立医院财政补助实施方案，加强财政资金使用管理，提高资金使用效益；市人社局负责制定人事分配制度改革实施方案及取消药品加成后调整的医疗技术服务价格纳入医保支付的实施工作；市编办按照分类推进事业单位改革有关精神，依据城市公立医院功能定位、建设规模、服务数量等，建立编制动态调整机制；其他相关部门结合行业特点，按照职能任务各司其责，密切配合，确保改革顺利推进。
　　（三）加强考核督导
　　将城市公立医院综合改革重点工作任务纳入全市年度目标责任考核内容，进一步健全完善监测、评估、督导、考核、问责机制，确保综合改革的各项举措落到实处。做好公立医院改革相关数据监测和分析，完善考核评价机制，引入第三方进行考核评估。建立督导和约谈机制，定期开展督导，对落实不力、改革滞后、排名靠后的单位予以通报，对真抓实干、成效明显的单位予以激励，促进各项改革任务有效落实。
　　（四）加强宣传引导
　　坚持正确的舆论导向，做好政策宣传解读，及时解答和回应社会关切，合理引导社会预期，广泛凝聚社会共识，为深化医改营造良好的舆论氛围和社会环境。充分调动各方参与改革的积极性、主动性和创造性，适时总结评估改革试点成效，对于相对成熟的经验做法，要加快推广应用，促进医改工作向纵深发展。