扬州市人民政府办公室关于建立分级诊疗制度的实施意见

扬州市人民政府办公室关于建立分级诊疗制度的实施意见

扬府办发[2015]136号

2015年12月14日

各县（市、区）人民政府，市各委办局（公司），市各直属单位：

　　为进一步深化医药卫生体制改革，加快建立合理分级诊疗制度，形成上下联动、资源共享、疾病诊治连续化管理的机制，有效缓解群众看病就医问题，根据《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发[2015]70号）、省深化医改暨省级综合医改试点工作领导小组印发的《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（苏医改发[2015]4号）文件要求，结合我市实际，市政府决定在全市建立分级诊疗制度，并提出如下实施意见：

　　一、工作目标
　　按照以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制的原则，以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，加快构建科学有序的就诊秩序，推动建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，促进基本医疗卫生服务的公平可及。
　　2015年，全面启动农村区域性医疗卫生中心建设，组建城乡医联体（医疗集团），引导城市医院优质资源下沉。明确基层医疗卫生机构和公立医院医疗服务范围，建立分工协作关系。制定分级诊疗相关配套文件，实行差别化的医保支付和医疗价格政策。确定高邮市、广陵区开展基层首诊试点，探索建立妇幼健康基层首诊制度。
　　2016年，完善分级诊疗政策体系，健全分级诊疗保障机制。明确双向转诊范围和程序，制定常见疾病入、出院和双向转诊标准，进一步加强医联体协同服务，落实对口支援政策，促进医疗资源纵向合作，共享共用。加强基层医疗卫生人才队伍建设，提升基层医疗卫生机构服务能力和水平。总结基层首诊试点经验，进一步完善运行机制和激励机制，有序开展分级诊疗工作。
　　2017年，基本形成以医疗、医保、价格为手段的综合保障机制和合理有序的就医格局，基本实现常见病、多发病患者首诊在基层，畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，建立不同级别、不同类别医疗机构之间权责清晰、转诊有序的分工协作机制。县域内就诊率提高到90%左右，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达60%以上。

　　二、主要任务
　　（一）加强基层医疗机构服务能力建设
　　1、推动基层医疗机构提档升级。加强城乡基层医疗卫生机构标准化和信息化建设，为基层首诊、双向转诊创造条件。县（市、区）政府为基层医疗机构提档升级的责任主体，到2017年95%以上基层医疗卫生机构全部达到省标准化建设要求；60%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）达到江苏省示范乡镇卫生院（社区卫生服务中心）标准；15%左右的村卫生室达到省示范村卫生室标准；全面完成18个农村区域性医疗卫生中心建设并投入使用。
　　2、加强基层卫技人才队伍建设。一是完善公开招聘和职称政策。基层医疗卫生机构招聘工作人员时，应取消户籍限制；对经公开招聘难以形成竞争的岗位，在符合卫生执业准入要求的前提下，适当放宽报名条件、降低开考比例；仍然无法招聘到适岗人员的，可采取校园招聘方式，实施现场考核招聘，保证基层医疗卫生机构用人之需。在医疗人才交流方面放宽条件，鼓励城市医院卫技人员、退休职工到农村区域性医疗卫生中心工作。乡镇卫生院人员可以向农村区域性医疗卫生中心有序流动。二是推进全科医师规范化培训。按照《省政府关于建立全科医生制度的实施意见》（苏政发[2011]158号）要求，安排基层医疗机构进入临床医师岗位的新录用人员到全科医生培养基地接受培养，以“5+3”和“3+2”形式培养全科医生和助理全科医生，到2020年，城乡每万居民有3名以上的全科医生。三是定向培养乡村医生。加强农村定向医学生免费培养工作，用4-5年时间为村卫生室定向培养1000名左右的全科医学、农村医学等紧缺专业人员。市政府给予每人每年3000元的定额补助。到2020年每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师或全科医生。四是强化人员培训和人才培养。继续开展卫技人员“务实进修”活动，注重骨干医生的培养。实施卫生人才“强基工程”，吸引人才留在基层，吸引群众在基层看病。强化人才培养，在扬州英才计划中增设帮扶基层医学人才专项，每年择优选择30人给予资助。推进医师多点执业，鼓励县级以上医院医师优先到医疗卫生中心多点执业。五是完善绩效考核机制。改革绩效考核分配办法，允许基层医疗卫生机构自主决定本单位绩效工资分配形式和分配办法，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜，真正体现多劳多得、优绩优酬。建立符合行业特点的人事薪酬制度，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例，充分调动基层医务人员的积极性。
　　3、提升基层医疗服务能力。一是提升18个农村区域医疗卫生中心服务能力。在完成基础设施建设的同时，参照二级医疗机构明确科室设置和诊疗范围，开放三级手术，加强服务内涵建设，拓展医疗服务能力，提高区域内常见病、多发病、急诊急救、二级以上常规手术、正常分娩、儿科和部分危急重症的诊疗服务能力，鼓励提供更多更优服务。二是开展特色科室建设。各地要结合基层医疗机构原有的技术传承和社会影响，发挥基层诊疗便利、价廉的优势，将基层医疗机构中群众反响较好、治疗效果明显的科室纳入省、市特色科室试点范围，同时在经费和医保方面予以政策扶持，到2017年，全市60%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）至少培育1-2个特色科室。三是加强中医药服务能力建设。充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用，到2017年提供中医药服务的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生室（社区卫生服务站）占同类机构之比分别为95%和90%。基层医疗卫生机构的中医诊疗量占同类机构诊疗总量比例达30%以上。
　　4、增强县级医院服务水平。明确各级各类医疗机构诊疗服务功能定位。县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。推进县级医院标准化、规范化和信息化建设，吸引高层次的人才到县级医院就业。实施县级医院骨干医师培训计划，培养一批技术骨干和科室带头人。加强县级医院临床科室建设，重点加强急诊急救、重症医学、血液净化、儿科、传染病和精神病等临床科室建设，每年从每所县级医院遴选5个左右专科给予财政扶持，通过加强县级医院服务能力建设，到2017年50%以上的县级公立医院创成三级医院，到2020年每个县（市）至少有1所公立三级医院。
　　（二）推进基层首诊制度建设
　　1、明确基层医疗服务范围。基层医疗机构负责提供常见病、多发病的基层首诊服务、现场基本应急救护服务；做好预防、保健、康复、健康教育、慢性病管理等公共卫生服务，承担基本公共卫生服务项目任务主体职责；向上级医院逐级转诊疑难重症患者，为需要向上级医院转诊的患者提供就诊指导，并做好联系工作；为上级医院诊断明确、病情稳定的术后康复患者、慢性病患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理等接续服务。稳妥推进有条件的农村区域性医疗卫生中心设置独立血液净化中心，缓解二级以上医院压力，满足长期诊疗需求。坚持群众自愿和政策引导相结合，鼓励并逐步规范常见病、多发病患者先到基层医疗卫生机构就诊。具体诊疗服务范围由各县（市、区）卫生计生行政部门根据乡镇卫生院（社区卫生服务中心）服务能力分别制定。
　　2、推进基层服务模式改革。加快推进多形式契约服务，以个体和家庭为单位，与基层医疗机构或全科医生确定签约服务协议，鼓励二级以上医院医师通过多点执业作为家庭医生与城乡居民建立契约服务关系。推进重点人群的签约工作，提高签约服务的质量和内涵，加强签约对象的健康管理，鼓励各地整合基本医保、基本公共卫生服务等资金，采取按人头付费、购买服务的方式进行补偿。2015年，90%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）实施健康团队服务（家庭医生制度）；到2017年，所有基层医疗机构全部开展签约服务，全科医师签约服务覆盖率达30%以上；重点人群签约服务率达70%以上。居民2周患病首选基层医疗卫生机构的比例达到70%以上。
　　3、强化医保政策杠杆作用。基本医疗保险政策向基层倾斜。职工医保、居民医保和新农合要分别提高不同参保人群在城乡基层医疗卫生机构就诊报销比例，在县级医疗机构住院政策范围内报销比例稳定在75%左右。引导常见病、多发病患者先到签约医生或当地基层医疗卫生机构首诊，对符合转诊规范的患者办理转诊手续。对没有按照转诊程序就医的，自2016年起，逐年降低报销比例，逐步形成未经转诊不予报销的制度；对于签约人员经签约医生转诊到上级医院住院治疗的，以及符合下转指征转至基层治疗、康复的，基本医疗保险基金支付比例应在原有基础上适当提高。具体办法由市卫生计生委和市人社局分别制定。
　　4、发挥价格政策引导作用。完善医疗服务价格体系，激励引导医疗机构落实功能定位、引导患者合理选择就医机构，有效发挥价格杠杆作用。物价部门根据本地区医疗特点，按照医院不同等级，合理确定慢性病治疗、康复和护理医疗服务价格梯度，同时根据技术发展、疾病诊疗基本需求和服务项目成本变化，建立医疗服务项目和价格适时动态调整机制，有效引导群众基层就诊和优势资源下沉。
　　（三）规范开展双向转诊
　　1、制定双向转诊标准。建立以覆盖主要常见病、多发病为重点的转诊指南，逐步形成规范，全面实施。市级卫生计生部门负责制定三级医院的诊疗目录和下转病人的分级转诊范围；县级卫生计生部门负责组织制定二级及以下医疗机构的病种分级诊疗范围。根据转诊服务需求和医疗机构专业特色明确各层级医疗卫生机构诊疗目录、转诊指征和用药目录，并逐年扩大转诊病种。重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道。
　　2、建立双向转诊机制。上级医院要为基层医疗机构、县级医院每年提供不少于10%的专家门诊预约转诊号源，提供预约转诊挂号服务，并优先开放检查、床位资源，逐步扩大基层预约转诊的门诊比例。进一步完善基本药物制度，为上级医院下转病人奠定基础，县级以上医院要加强基本用药品种目录与当地基层医疗机构用药品种目录的匹配，匹配率达80%以上。探索将市级公立医院方便门诊设在基层医疗机构，其门诊诊疗费和基层医疗机构接轨，用药品种可参照市级公立医院配备，从而满足常见病、慢性病等患者用药需要，满足专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求。
　　3、规范双向转诊程序。按照科学就医、规范有序原则，制定《扬州市分级诊疗管理规范（试行）》。基层医疗机构应按照尊重病人就医习惯和就近便捷原则选择多家上级医院签订双向转诊协议。各级医疗机构要设置或指定专门机构，确定专人，负责转诊管理，提供预约转诊、病案交接和协调医保经办机构等服务。下转患者上级医院应明确接续治疗、康复治疗和护理方案，建立定期随诊制度。自2016年起，市、县（市）公立医院向基层医疗卫生机构转诊的人数年增长率达10%以上。
　　（四）探索急慢分治的诊疗机制
　　1、明确急慢分治范围和标准。市卫生计生部门负责制定急慢分治的范围和标准，完善治疗-康复-长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续的诊疗服务。超出基层医疗卫生机构诊疗科目和诊治能力的患者，就近转至二级及以上医院，同时对于常见病、多发病、诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者应就近下转至基层医疗机构。急危重症患者可以直接到二级以上医院就诊。
　　2、探索建立慢病诊治新流程。以高血压、糖尿病健康管理为基础，结合基层医疗机构用药目录和检验检查技术制定慢性病诊治的规范和流程，方便慢性病患者病情稳定后下转至下级医疗卫生机构进行接续治疗、康复治疗。到2017年，高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达40%以上。
　　（五）形成上下联动的接续性医疗服务
　　1、实施城乡医疗资源纵向合作。一是在城市全面推行市区一体化。在总结苏北医院医疗集团经验的基础上，由一所城市公立医院，联合若干所城市社区卫生服务中心，组建区域性纵向医疗联合体，通过在社区医疗机构设立延伸病房和门诊等形式，逐步将优质医疗资源向社区延伸，促进医疗资源纵向流动。二是在农村全面推行县乡村一体化改革。以县医院为龙头、区域性医疗卫生中心为枢纽，一般乡镇卫生院和村卫生机构为网底，构建县、乡、村纵向一体的医疗网络体系，推行县乡村医疗服务一体化管理，推动资源下沉、重心下移，提高基层服务水平。
　　2、落实对口支援政策。认真落实城乡医疗卫生机构对口支援的各项政策和规定，通过医联体、医师多点执业、落实职称晋升前到基层服务等政策完善城乡对口支援工作机制，将城乡对口支援工作与基层医疗机构特色科室建设、增强医疗服务能力相结合，上级医院以技术、管理、服务为重点，拓展对口支援内容，向下轮派医务人员和管理人员。同时加强对口支援的考核管理，将受援单位医疗服务水平提升情况纳入对口支援考核范围，增强对口支援的针对性、实效性和可持续性。
　　3、促进医疗资源共享共用。整合区域性的影像诊断中心、检查检验中心和消毒供应中心等资源，探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构等，实现区域资源共享。完善县（市、区）区域HIS系统、绩效考核系统和双向转诊系统，促进各级各类医疗机构间各业务应用系统的互联互通和信息共享，推进医联体和同级医疗机构检查检验结果互认，方便群众转诊就医。
　　4、完善技术支撑体系。在预约诊疗系统基础上建立完善分级诊疗管理平台，加强远程医疗系统和辅助诊断平台建设，用信息化手段支撑分级诊疗制度建设。公立医院要为所有基层医疗机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断和远程培训等支持性服务，逐步实现基层检查、县级诊断和县级检查、省市级诊断的诊疗模式。建设区域统一的双向转诊平台，逐步实行网上预约转诊、病案传送，并与医保经办机构信息网络互连互通，提供便捷高效的转诊诊疗服务。
　　（六）优化医疗卫生服务体系
　　1、发挥规划引领作用。根据《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》（国办发[2014]14号）文件要求，组织编制《扬州市医疗服务体系发展规划》，到2020年，每千常住人口医疗卫生机构床位数控制在6张，其中，基层医疗卫生机构床位数1.2张，社会办医院1.5张；每千常住人口执业（助理）医师数、注册护士数、公共卫生人员数等超过省平均水平，人才规模与我市群众健康服务需求相适应，卫生人才分布趋于合理，各类人才队伍协调发展，构建协同服务分级诊疗体系。
　　2、严格控制公立医院规模。城市三级医院主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务。城市三级中医医院充分利用中医药技术方法和现代科学技术，提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。城市二级医院主要接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。全市所有三级医院不得扩张单体规模，逐步取消常见病、多发病和慢性病的普通门诊，促进普通门诊向专科化方向发展。三级医院的常见病、多发病及诊断明确的慢性病患者住院占比每年下降5个百分点以上，同时缩短平均住院日，提高运行效率。市区范围内不新增公立医院床位，不新建公立医院。

　　三、保障措施
　　（一）加强组织领导。各地各部门要充分认识分级诊疗的重大意义，将建立分级诊疗制度作为推进医改工作的重要任务来抓，强化领导，狠抓落实。市医改领导小组制定分级诊疗专项改革任务具体分工方案，落实牵头部门和进度安排，明确时间表、路线图，并抓好组织实施，确保改革任务和措施落到实处。同时加强对分级诊疗工作的组织管理，发现新情况、解决新问题，注重总结工作进展与成效，及时调整和完善政策措施，探索建立分级诊疗制度运行的长效机制。
　　（二）明确部门分工。各相关部门要明确职责、落实责任、密切配合共同推进分级诊疗制度建设。医改办要建立协作会商机制，加强与有关部门间的沟通协调，及时协调解决工作推进过程中的具体问题。卫生计生部门要发挥牵头作用，加快完善医疗服务体系，提升医疗服务能力，制定新型农村合作医疗制度支付政策，完善基本药物制度，研究制定分级诊疗制度的相关规范、流程和标准并加强考核监管。编制管理部门要创新编制管理，研究制定完善公立医院和城乡基层医疗卫生机构的人员编制政策。发展改革部门要发挥规划引领作用，完善医疗卫生资源配置标准和
　　区域卫生规划，将分工协作工作纳入相关规划。财政部门要落实财政保障政策，完善财政对医疗卫生的投入政策，落实公立医院和城乡基层医疗卫生机构的财政投入补偿政策。人力资源和社会保障部门要完善医保和人事政策，完善基本医疗保险支付政策，推进医保支付方式改革，推进基本医疗保险联网结算，改革医疗卫生事业单位人才招聘制度，推动建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度及职称制度。物价部门要完善相关的医疗服务价格政策，加快推进医药价格改革，合理核定医疗服务价格，建立医疗服务价格动态管理机制。其他部门按照部门职责，积极配合做好分级诊疗制度建设的相关工作。
　　（三）强化宣传引导。各地各部门要充分发挥报纸、广播、电视以及网络、微信等媒体作用，对分级诊疗相关制度政策进行深入解读，加强“首诊在基层、大病转医院、康复回基层”就医秩序的宣传教育，提高社会知晓率，积极争取广大群众和社会各界的理解与支持，为分级诊疗制度建设营造良好的舆论氛围和社会环境，引导形成科学合理的就医秩序。同时，加强广大医务人员教育和培训，牢固树立分级诊疗、双向转诊的意识，主动参与分级诊疗制度建设。
　　（四）严格督导考核。市医改办会同各有关部门制定分级诊疗考核评价指标体系和考核评估制度，建立督促检查、考核问责机制，通过工作调研、专项督导和深化评估等方式加大对各县（市、区）、相关部门的督查考核工作力度，并将考核结果作为对公立医院和基层医疗卫生机构绩效评价的依据之一。同时不断完善措施和实施方案，及时总结经验，促进分级诊疗制度的健康可持续发展。