菏泽市人民政府办公室关于加快推进全市基层医疗卫生机构综合改革的实施意见

菏泽市人民政府办公室关于加快推进全市基层医疗卫生机构综合改革的实施意见

菏政办发[2011]33号

2011年7月30日

各县区人民政府，市政府各部门，市属各企业，各大中专院校：

　　为加快推进全市基层医疗卫生机构综合改革，尽快建立基层医疗卫生机构运行新机制，根据《山东省人民政府办公厅关于加快推进我省基层医疗卫生机构综合改革的指导意见》（鲁政办发[2011]36号）、《中共菏泽市委菏泽市人民政府关于贯彻落实鲁发[2009]16号文件精神进一步深化我市医药卫生体制改革的实施意见》（菏发[2009]24号）精神，经市政府同意，现就加快推进全市基层医疗卫生机构综合改革工作提出以下实施意见。

　　一、总体要求
　　（一）指导思想。
　　以科学发展观为指导，深入贯彻落实国家、省、市深化医药卫生体制改革精神，紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制的根本性转变，加快建立坚持公益性、调动积极性、保持可持续性的充满活力的新体制机制，提高城乡基本公共卫生服务和基本医疗服务能力，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
　　（二）基本原则。
　　1.坚持政府主导，稳妥有序推进。强化政府职责，完善财政保障机制，进一步体现基层医疗卫生机构的公益性质。突出重点，积极稳妥推进改革。
　　2.坚持综合改革，创新体制机制。推进管理体制、人事制度、收入分配制度、财政补偿、药物制度和保障制度的综合改革，调动医务人员积极性，建立充满活力的长效机制。
　　3.坚持绩效考核，提升服务效益。坚持公平、公正、公开，建立健全以基本医疗和公共卫生服务为重点的绩效考核制度，促进运行机制和服务模式的转变。
　　4.坚持群众受益，体现以人为本。贯彻国家基本药物制度，落实公共卫生服务任务，不断提高基本医疗服务能力，确保人民群众得到更多实惠。
　　（三）任务目标。
　　政府举办的基层医疗卫生机构基本建立起公益性的管理体制、竞争性的用人机制、激励性的分配机制、规范性的药品采购机制、长效性的多渠道补偿机制等新的体制机制，基本公共卫生和基本医疗服务能力明显增强，医务人员队伍结构明显优化，运行效率显著提高，群众基本医疗卫生服务需求得到进一步满足。

　　二、主要任务
　　（一）明确机构职责。政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，为公益性事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，由所在县区卫生行政部门统一管理。
　　1.乡镇卫生院职责。乡镇卫生院以维护农村居民健康为中心，综合提供基本公共卫生和基本医疗服务，承担县级卫生行政部门委托的公共卫生管理职能，负责对村卫生室的业务管理和技术指导以及实施基本药物制度村卫生室所需基本药物采购配送的相关工作，对实行一体化管理村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等方面进行统一管理。
　　2.社区卫生服务机构职责。社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，提供与基本公共卫生和基本医疗服务内容相关的中医药服务，进行相关政策宣传、监督及服务。社区卫生服务中心对实行一体化管理的社区卫生服务站人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等实行统一管理。
　　（二）核定机构编制。乡镇卫生院编制按照省编办、省财政厅、省卫生厅《关于印发先行实施国家基本药物制度县（市、区）乡镇卫生院机构编制管理意见的通知》（鲁编办[2010]42号）核定，社区卫生服务机构编制按照省编办、省卫生厅、省财政厅、省民政厅《转发中央编办、卫生部、财政部、民政部关于印发城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见的通知》（鲁编办[2006]75号）核定。核定的人员编制，作为其确定岗位数量和核拨人员经费的依据。要创新机构编制管理方式，以县区为单位实行基层医疗卫生机构人员编制总量控制、统筹安排、动态调整。
　　（三）科学合理设置岗位。基层医疗卫生机构要根据编制核定比例和事业单位岗位设置的有关规定，按照科学合理、精简效能的原则设置管理、专业技术、工勤技能三类岗位。专业技术岗位的设置，以医、药、护、技、公共卫生等卫生专业技术岗位为主体，优先满足全科医生、公共卫生专业和中医药岗位需要。专业技术岗位不得低于岗位总量的90%，医疗卫生专业技术岗位不低于专业技术岗位的90%。其中，乡镇卫生院用于全科医生、公共卫生专业、中医药岗位分别不低于专业技术岗位的20%、20%和10%，并逐步到位。
　　（四）实行竞聘上岗。
　　1.机构主要负责人的选聘。积极推进乡镇卫生院院长（社区卫生服务机构主任）聘任制和任期制，由县区卫生行政部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开招聘或竞争上岗等方式，择优聘任，实行任期目标责任制，每届任期一般为3年，可按规定程序连续聘任。
　　2.其他人员的竞聘上岗。基层医疗卫生服务机构要根据有关规定，按照核准岗位的设置总量、专业类别、技术等级及数额要求，实行竞聘上岗，全员聘用，合同管理，做到定编定岗不定人，建立优胜劣汰、能上能下、能进能出的用人机制。基层医疗卫生机构中符合事业单位人事管理制度进入的人员，以及通过各种公开招聘方式聘用的现职人员中具有相应执业（从业）资格和其他具备同设置岗位专业对应的正规全日制专科以上学历的，均应按照岗位任职条件和规定程序参加竞聘。同等条件下，在编正式工作人员可优先聘用。严把岗位任职条件关，不具备执业（从业）资格的人员一律不得进入有准入要求的卫生专业技术岗位。优先聘用全科医生、公共卫生、中医药等急需卫生专业技术人员。各县区要结合实际，根据市人事行政主管部门转发省人事厅《关于事业单位专业技术岗位实行竞聘上岗的指导意见》的通知要求，按照明确竞聘人员范围、确认竞聘人员资格、组织竞聘上岗、签订聘用合同的基本程序，确定岗位竞聘程序和聘用办法，并严格组织实施。
　　竞聘上岗工作结束后，按照《省委办公厅省政府办公厅转发省人事厅关于山东省事业单位实行人员聘用制度暂行办法的通知》（鲁厅字[2005]43号）要求，基层医疗卫生机构要及时同竞聘上岗人员签订聘用合同，明确双方责任、权利、义务、聘期等内容，确立聘用关系，聘期一般为3年。县区人力资源社会保障、卫生部门按规定对基层医疗卫生机构人员竞聘上岗和签订聘用合同的情况进行审核认定。
　　（五）招聘新进人员。基层医疗卫生机构在核定的编制限额内出现岗位空缺需补充工作人员时，一律按照事业单位公开招聘人员的相关规定实行公开招聘，优先聘用定向培养的医学生、乡镇卫生院全科医师培养计划的培训学员。招聘的医疗、公共卫生人员一般应具备卫生专业本科以上学历，护理人员应具备护理专业学历和护士执业资格，其他紧缺的专业人员也应具备专科以上学历。鼓励县级探索实施全科医生特设岗位项目、全科医生县乡联动试点项目，推动乡镇卫生院全科医师培养计划的实施，加大全科医生吸引和培养力度。
　　（六）安置未聘人员。各县区政府要按照鼓励竞争、促进流动、提高素质和以人为本、依法办事、维护稳定的原则，切实负起责任，妥善做好在编正式工作人员中未聘人员的安置工作。
　　1.系统内统筹调剂。未聘人员中的专业技术人员，由县区人力资源和社会保障、卫生行政主管部门在本县区卫生系统内统筹调剂安置。
　　2.实行三年待聘制。待聘期间，基层医疗卫生机构如有空缺岗位，符合岗位条件的未聘人员可以优先参加竞聘上岗，同等条件下，优先聘用。
　　3.鼓励自谋职业。支持鼓励未聘人员与单位解除人事（劳动）关系，自谋职业或自主创业，创办或领办经济实体。
　　4.支持学习深造。对40周岁以下（截止2011年6月30日）、与单位解除人事（劳动）关系的未聘人员，本人申请，经单位批准并通过国家考试参加大专以上正规学历教育的，可一次性补助一定比例的学费。毕业并取得相应执业（从业）资格的，原单位如有相应空缺岗位，优先聘用。
　　5.允许提前退休。
　　对编制和人事计划外的未聘人员，各县区政府要从当地实际出发，依据事业单位编制和人事管理制度规定制定具体政策，妥善处理。
　　（七）开展绩效考核。在县区事业单位考核委员会的指导下，县区卫生行政部门负责组织实施基层医疗卫生机构绩效考核工作。考核内容主要包括基本公共卫生服务、基本医疗服务、综合管理和满意度评价。其中，基本公共卫生服务具体考核国家基本公共卫生服务项目开展的数量和质量等，基本医疗服务具体考核医疗质量、规范用药、医疗费用控制和工作效率等。基层医疗卫生机构建立以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点、以服务对象满意度为基础的工作人员考核办法，完善考核标准，规范考核程序，定期组织内部绩效考核工作。
　　（八）实施绩效工资。绩效工资水平由县区人力资源和社会保障、财政部门按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定，结合当地实际确定具体核定办法。绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展、物价水平、岗位职责等因素，一般按月发放。奖励性绩效工资在绩效工资中所占比重不低于50%，根据绩效考核结果发放，体现工作量和实际贡献等因素。奖励性绩效工资分配要坚持多劳多得、优绩优酬，适当拉开差距，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的工作人员倾斜。
　　（九）规范药品采购。严格按照《山东省人民政府办公厅关于印发山东省基层医疗卫生机构基本药物集中采购实施办法（试行）的通知》（鲁政办发[2010]76号）要求，规范操作，高效运行。基层医疗卫生机构配备使用的基本药物要全部通过省级基本药物集中采购平台统一采购，严格执行零差率销售政策，坚决杜绝网下采购行为。要严格执行基本药物货款结算制度，按规定及时上缴基本药物货款，确保基本药物足额供应，及时配送。
　　（十）完善补偿机制。按照《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发[2010]62号文件建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见》（鲁政办发[2011]12号）要求，加大落实力度，尽快完善多渠道补偿机制。充分发挥财政投入对综合改革的助推作用，人员经费补助同核定编制数挂钩，同实有人数脱钩，不断提高基层医疗卫生机构减人增效的积极性。市物价等部门按照省物价局等部门《关于制定基层医疗卫生机构一般诊疗费收费标准的指导意见》（鲁价费发[2011]128号）要求，制定一般诊疗费收费标准，同时合理确定一般诊疗费医保支付政策。在基层医疗卫生机构服务收费和医保报销政策调整的基础上，合理核定基层医疗卫生机构的经常性收支，依据绩效考核结果落实经常性收支差额补助。逐步实行收支两条线管理。

　　三、实施步骤
　　全市基层医疗卫生机构（包括乡镇卫生院和政府直接举办的社区卫生服务机构）的综合改革任务于2011年9月底前完成，各县区政府要切实承担起实施主体的责任，按照制定方案、核定编制、设置岗位、竞岗聘用、绩效考核、实施绩效工资、总结验收的顺序，深入扎实地推进综合改革工作。
　　（一）学习培训，制定方案。各县区政府要深入学习研究基层医疗卫生机构改革相关文件，准确把握政策要求，理清工作思路和方法，找准改革的重点环节和关键部位，结合实际，于2011年8月5日前制定形成具体工作方案。要围绕落实综合改革任务，开展学习培训活动，使广大基层卫生人员明确要求，掌握政策，增强信心，积极投身改革。
　　（二）核编定岗，竞聘上岗。各县区要在完成核编定岗工作基础上，进一步细化和优化岗位设置方案，并严格按照岗位竞聘规定组织竞岗工作；已经开展竞聘上岗工作的县区，要按照本实施意见要求，补充完善工作方案，规范竞聘上岗程序，确保2011年8月20日前完成竞聘上岗工作。
　　（三）妥善安置，保持稳定。各县区要根据省人力资源和社会保障厅等四部门关于妥善做好基层医疗卫生机构未聘人员安置工作的相关要求及本实施意见，严格安置程序，科学组织，有序推进，注重预防和解决安置过程中的不稳定问题，确保2011年9月中旬前完成人员安置工作。
　　（四）绩效考核，兑现奖惩。市卫生等部门要指导各县区，结合实际，进一步完善绩效考核办法和绩效工资实施办法。在县区卫生行政部门实施考核基础上，由县区事业单位考核委员会确定绩效考核等级，考核结果与财政补助资金安排挂钩；基层医疗卫生机构内部绩效考核结果与奖励性绩效工资分配挂钩。各县区要于8月底前全面建立绩效考核机制，并规范开展绩效考核工作，9月底全部实现绩效工资制度入轨运行。
　　（五）考核评估，总结验收。市卫生部门牵头制定基层医疗卫生服务机构综合改革考核评价标准。基层医疗卫生机构综合改革完成后，各县区要及时考核评估，总结经验，不断完善，确保改革成效。在各县区总结自评的基础上，市卫生局、医改办等部门负责各县区逐一考核验收，验收结果于9月25日前上报市政府。

　　四、保障措施
　　基层医疗卫生机构综合改革涉及面广，政策性强，时间紧、任务重，各县区、各有关部门要从大局出发，充分认识进行这项改革的重要性和紧迫性，周密部署，精心组织，统筹安排，扎实推进。
　　（一）加强组织领导，搞好部门配合。市深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹组织和协调基层医疗卫生机构综合改革工作。各县区政府是基层医疗卫生机构综合改革的主要实施者，政府主要负责人为第一责任人，工作完成情况纳入县级政府重点工作考核。参与改革的各级、各部门和各基层医疗卫生机构要强化守法意识，依法合规办事，确保改革不走形、不变样。要严格责任追究，对违反工作纪律，在竞争上岗、分流安置、绩效考核、资金管理等方面违反规定造成不良影响的，依法追究相关责任人的责任。
　　（二）加强财力保障，提高资金使用效率。各县区政府要切实保障改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位。要建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，强化资金监管措施，提高资金使用效率，确保政府补助资金分配使用的规范、安全、有效。
　　（三）加强监督检查，实行分类指导。市、县区深化医药卫生体制改革领导小组成员单位要深入基层，加强对改革各环节的检查指导，要建立健全监督检查工作机制，加强对基层医疗卫生机构综合改革情况的监督检查，确保各项工作规范运行。要创新考核评价方式，逐步建立多方参与、协调高效、公开透明、公平公正的考核评价制度。要结合改革实施进度和遇到的实际困难开展有针对性的指导。市政府有关部门要加大对各县区指导帮助力度，按照“部门分包县区”的原则，实行包保责任制；县区政府对辖区内各个基层医疗卫生机构要分别明确一名县级干部包干负责，确保各项改革任务按照规定的工作程序和时间要求扎实推进。
　　（四）加强责任落实，确保社会稳定。基层医疗卫生机构综合改革关系到基层医务人员的切身利益，关系到基层医疗卫生事业长远发展，关系到社会和谐稳定。各县区政府要高度重视，建立健全稳定工作责任制，层层分解任务，全程监控，防患于未然。对改革中出现的问题，要及时研究处理，不能因改革影响正常医疗工作秩序。要制定工作预案，主动化解各类矛盾，消除不安定因素，确保改革顺利进行。
　　（五）加强宣传引导，营造良好环境。各级、各有关部门要高度重视改革的宣传动员工作，进一步加强引导，提高认识，把推进综合改革、建立运行新机制作为宣传的一个重点。要从改革发展稳定的大局出发，采取多种有效形式，广泛宣传改革的重要意义、主要政策和取得的成效。要切实增强广大基层医务人员参与改革的主动性和自觉性，充分发挥他们的主力军作用。要深入挖掘推进综合改革、建立新机制的新亮点、新举措、新成效，积极推广好经验、好做法、好典型，为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。