榆林市人民政府办公室关于印发榆林市深化城市公立医院综合改革试点实施方案的通知

榆林市人民政府办公室关于印发榆林市深化城市公立医院综合改革试点实施方案的通知

榆政办发[2016]114号

2016年11月3日

各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

　　《榆林市深化城市公立医院综合改革试点实施方案》已经市政府第11次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

　　榆林市深化城市公立医院综合改革试点实施方案

　　为了加快推进我市城市公立医院综合改革，根据《榆林市深化医药卫生体制综合改革的实施意见》（榆政发[2016]26号）和市政府办《关于印发榆林市公立医院综合改革实施方案的通知》（榆政办发[2016]35号）精神，特制定本方案。

　　一、奋斗目标
　　到2018年底，基本实现以下目标：
　　（一）公立医院公益性质全面体现。政府主导作用得到加强，公立医院逐利机制基本破除，药品、医用耗材和检验检查费用占医疗收入比重明显下降，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下,卫生总费用与全市国民生产总值增幅相协调，公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于全市城市居民人均可支配收入增幅。
　　（二）公立医院运营绩效显著提升。公立医院自主经营权得到全面落实，医疗服务质量明显提升，医疗服务流程明显优化，医疗服务安全更有保障，病床使用率、平均住院日等指标更加合理，医疗总费用不合理增长得到有效控制，医院可支配收入达到50%以上。
　　（三）分级诊疗制度初步建立。全市形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。二级及以下医疗机构就诊比例明显提高，三级医院普通门诊就诊人次稳步下降。全市95%以上的病人在市域内就诊。
　　（四）医疗服务和发展环境优化。以三级医院优质资源为核心，辐射带动周围二级、一级医院和社区卫生服务机构、乡镇卫生院，区域医疗联合体基本建立；公立医疗机构与社会办医疗机构公平竞争的医疗服务新秩序基本形成；群众看病就医更加安全方便快捷，医务人员执业环境明显改善，市民和医务人员对公立医疗机构的满意度明显提升。

　　二、实施范围
　　政府办市、区两级公立医院。

　　三、主要任务
　　（一）整合利用城市医疗卫生资源。
　　1.科学设置城市公立医院。建立完善以榆林为中心，神府、定靖、绥德为副中心，区域医疗联合体为主体架构的新型城市医疗服务体系。市级重点建成市中心医院集团、市中医医院、市传染病医院、市精神卫生中心、市妇幼保健院等5个医疗卫生服务机构。按照“有序整合、逐步过渡”的原则，在市第一医院、第二医院的基础上组建市中心医院集团;市妇幼保健院在现市妇幼保健院与市计划生育宣传技术技术指导所基础上组建；市中医医院内设国医馆、北方医院；市传染病医院从市中医医院剥离，独立设置；市精神卫生中心从市中医医院剥离，与市强制医疗中心两院一体，独立设置。区级重点建成榆阳医疗集团星元医院、妇幼保健院、儿童医院等3个机构。鼓励部分一级、二级医院通过资源整合，向康复、肿瘤、老年病等专科医院或社区卫生服务机构转型发展。严格控制公立医院建设规模和大型医用设备配置，公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。
　　2.明确城市公立医院功能定位。市中心医院集团以建设区域医疗中心为目标，着力打造现代化的综合医院，其中第一医院绥德院区坚持“大综合、小专科”，建成南部医疗中心；第一医院榆林院区、第二医院错位发展重点学科，建成辐射晋、陕、宁、蒙、甘地区的区域医疗中心，主要从事区域内急危重症、疑难杂症、罕见疾病诊断治疗，结合临床实践开展医学教育和临床科研工作，向下级医疗机构转诊可治疗的患者；市中医医院、市传染病医院、市精神卫生中心（强制医疗中心）等，各自发挥专科优势，着力打造特色专科品牌；市妇幼保健院重点开展妇幼保健、优生优育业务；各区域医疗副中心和二级医院主要承担常见病、多发病和一些疑难病症诊疗工作，抢救和上转急危重症患者、下转与基层医疗机构可治疗的患者；基层医疗机构主要开展常见病、多发病诊疗服务和为上级医疗机构转回的术后康复、慢性病和恢复期患者提供服务，为首诊患者提供连续转诊服务。各级、各类医疗机构根据功能定位，明确疾病诊治和双向转诊疾病病种范围，经同级卫生计生部门核定，并向社会公布。
　　3.健全多元化基本医疗供给机制。大力促进医疗市场开放发展，促进公平竞争。支持公立医院与社会资本合作，探索混合所有制医院发展方式。引导社会力量参与医疗服务模式改革和医疗资源结构调整，支持社会力量办医向专科化、品牌化、规模化和高端化发展，满足人民群众多层次医疗服务需求。社会力量办医床位数和服务量占比力争达到全市的25%以上。
　　4.加快信息化建设步伐。加快市、县二级人口健康信息平台建设，以完善医疗卫生大数据库、电子健康档案、电子病历、医保结算等为重点，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享、业务协同，实现市、县、镇三级管理、服务机构互联互通。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。实施健康医疗信息惠民行动计划，积极推广应用居民健康卡，探索开展“互联网+健康”服务。加强远程医疗系统建设，鼓励二、三级医院开展远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程培训等服务，促进优质医疗资源下沉基层，服务边远贫困区域群众。
　　（二）推进公立医院管理体制改革。
　　5.建立统一高效的办医体制。组建由政府分管领导任主任、有关部门组成的公立医院管理委员会(简称医管会)，履行政府办医职能，行使政府办医院在规划发展、项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等方面的决策权。医管会下设公立医院管理委员会办公室(简称医管办)，承担管理委员会日常工作。政府各相关部门按照各自职责制定支持公立医院发展的政策措施、标准规范。
　　6.推进公立医院政事分开改革。完善公立医院法人治理结构，建立由职工、群众代表组成的理事会。同时成立监事会，推进公立医院所有权与经营权分离，合理界定公立医院自主运行管理权限。按照“新人新办法、老人老办法”的思路，选聘市级公立医院院长，建立健全公立医院内部决策和制约机制，确保重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用的“ 三重一大 ”事项集体决策制度落实，逐步取消市级公立医院行政级别。落实公立医院总会计师派出制度，推进公立医院后勤服务社会化。
　　7.完善投入和考评机制。加大财政投入力度，改革“以床定补”模式，建立以事定费、购买服务、专项补助相结合的公立医院补助机制，切实保障城市公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、高端人才引进、公共卫生服务、政策性亏损补贴、历史债务化解等投入到位。落实符合国家规定的离退休人员经费，逐步向事业单位养老统筹过渡。完善绩效评价指标体系和考核办法，将公立医院落实功能定位、履行公益职责、费用控制、成本控制、运行效率、患者满意度、债务清偿等作为重要考核指标，定期考核，并将考核结果与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、选聘、奖惩等挂钩。从2017年起，市财政每年预算一定数额的专项经费支持公立医院综合改革。　　
　　8.完善多方监管机制。加强对公立医院的全行业监管，强化医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约，逐步将服务监管延伸到对医务人员服务行为的监管。完善价格主管部门对医疗服务收费和药品价格的定期监督检查；完善对医院经济运行和财务活动的会计监督、审计监督；完善医院信息公开，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、服务价格和医疗费用等信息。加强行业自律和职业道德建设，促进依法执业、廉洁行医。探索对公立医院开展第三方专业机构评价。加强医疗纠纷预防与处置，推行医疗责任保险制度。　　
　　（三）推进公立医院运行机制改革。
　　9.着力破除以药补医机制。探索多种有效方式改革以药补医机制，实行药品零差率销售(中药饮片除外)。取消药品加成减少的合理收入，通过调整医疗技术服务收费标准补偿90%，同级财政补助5%，医院加强核算节约运行成本负担5%，建立科学合理的补偿机制。将医院药品贮藏、保管、损耗等费用列入运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。采取总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入比重，降低药品和卫生材料收入比重，确保公立医院良性运行和发展。　
　　10.推进医疗服务价格调整。在保证公立医院良性运行、财政投入不减少、医保基金可承受、群众整体医疗负担不增加的前提下，按照总量控制、结构调整的原则，合理提高诊查、手术、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的服务收费和床位价格，降低大型医用设备检查治疗价格和检验价格。降低城市三级综合医院普通手术等收费标准，逐步理顺不同级别医疗机构之间、各医疗服务项目之间的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。改革价格形成机制，探索实施按病种、服务单元等多种定价收费方式。建立价格监测和预警机制，加大对价格垄断和欺诈等违法违规行为的查处力度，防范价格异动现象。
　　11.改革医保支付政策。充分发挥医保基金的杠杆作用，对不同类别、级别医疗机构实施差别支付，注重向基层倾斜。对符合规定的转诊住院患者，医保统筹基金起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日起连续计算。对患者自行要求外转治疗或越级就诊(急危重症等特殊人群除外)，且属于分级诊疗病种的，按分级诊疗有关政策实行差别化支付。加强医保基金收支预算和精细化管理，建立医保经办机构、定点医疗机构之间谈判协商机制、风险分担机制，实行超支分担、结余留用。探索规范行医与报付比例挂钩的动态报付管理办法。大力开展医疗卫生精准扶贫，力争尽早实现政府兜底人群就医“零支付”。
　　12.完善药品器械和医用耗材阳光采供机制。强化药品器械招采经办机构职能，以市为单位，按照质量优先、价格合理的原则，在省级药品器械和医用耗材集中采购平台上，启动价格谈判程序，实行双信封制、分类采购、招采合一、量价挂钩。实行药品器械和医用耗材价格公示制度，在保障医疗质量的前提下，优先采购和使用国产器械和医用耗材。实行处方负面清单管理，建立处方点评制度，促进临床合理用药。实行药品医用耗材集中配送制度，加强配送行为考核、监管工作，严禁垄断经营和网下采购配送药品医用耗材。建立严格的药品医用耗材采购及配送诚信记录制度和市场退出机制。　　
　　（四）建立符合行业特点的人事薪酬制度。
　　13.深化编制人事制度改革。创新编制和人事制度。在地方编制总量内，积极探索编制备案管理。全面推进聘用制和岗位管理制度。　
　　14.健全收入分配制度。探索实行市级公立医院院长年薪制度。副院长比照同级领导实行岗位工资加绩效工资核定工资标准。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，先行探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床科室、业务骨干、关键岗位倾斜，合理拉开收入差距。鼓励市级公立医院具有中级及以上专业技术职称的医生到县级及以下医疗机构多点执业，保障其获取合规报酬。　　
　　15.健全绩效考核制度。公立医院负责内部考核与奖惩，探索引进第三方参与考核，突出岗位合理工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医师薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，严禁医院内部科室再次进行核算分配。完善执业医师、执业护士信息系统，强化对医务人员的日常监管。完善医、药、技、护专业技术职称评价标准，建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。
　　16.健全人才培养制度。以需求为导向，加强医教研协同发展，全面推行住院医师规范化培训，所有公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。三级综合医院设立全科医学科。扩大全科及儿科、妇科等急需紧缺专业的培训规模。建立专科医师规范化培训制度，启动药师和护士规范化培训，加强骨干医生培养、临床重点专科建设和名老中医药专家经验传承。通过“送出去、请进来”等途径，强化继续医学教育工作，加强医务人员、管理人员和医院院长职业培训。　　
　　（五）建立科学的分级诊疗制度。
　　17.加快区域医疗联合体建设。鼓励因地制宜组建紧密型、松散型医疗联合体，在每个县区建立1至2个医疗联合体，全市形成1-2家三级综合医院和县级医院、县级医院和乡镇卫生院的医疗联合体。通过推行县、镇、村一体化和区域信息协同模式，充分发挥各级、各类医疗机构自身优势，形成具有专科特色的医疗联合体。在医疗联合体内各医疗机构间实行分级诊疗、双向转诊和卫生技术人员双向柔性流动。
　　18.推进优质医疗资源下沉。完善城市公立医院与基层医疗机构对口支援制度，通过流动专家工作站、团队、个体等多种方式，推动城市公立医院专科建设，着力提升基层医疗机构管理、技术和服务能力。建立城市公立医院向县、镇轮换派驻骨干医师制度，加强对基层医疗机构的技术帮扶和人员培训工作，确保下派骨干在原单位的职务、工资、奖金、福利等待遇不变，并可参与受援单位医疗服务收入结余部分分配，受援单位负责为其提供必要的工作与生活保障。
　　19.完善分级诊疗制度。完善分级分片转诊工作规范，建立统一的双向转诊平台，制定常见病种出入院标准、双向转诊标准和费用标准，出台转诊病人优先接诊、优先检查、优先住院等政策，健全医疗机构为转诊病人提供连续服务制度，实现不同级别、类别医疗机构之间有序转诊。通过调整医保支付、财政补助政策，逐步减少三级医院普通门诊就诊人次，引导患者到二级医院及基层医疗机构首诊。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗机构实施治疗。推动医养融合发展，引导公立医院、基层医疗机构、康复医疗机构建立对慢性病患者、康复期患者持续性医疗服务分工协作机制，促进形成急慢分治格局。
　　20.推进家庭医生签约服务。推进全科医生与居民签约服务，强化以服务数量、质量、效果为核心的绩效考核，考核结果与经费补助相挂钩。家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。

　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。市政府成立由主要领导担任组长的公立医院综合改革领导小组，亲自负责统筹规划、方案制定、风险评估、组织协调等工作，落实“三医”统一领导。建立统一政策、统一办公、统一管理的城乡居民基本医疗保险制度。同时，明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学研判、分类施策、务实操作。建立完善公立医院改革联动机制，加强政策指导和监督检查，确保城市公立医院综合改革有序推进。
　　（二）明确细化责任。将城市公立医院综合改革纳入全市深化改革目标责任管理，细化分工，落实责任。市卫生计生局牵头制定总体方案，指导落实公立医院综合改革措施，并对改革的效果进行研判和评估；市物价局负责制定医疗服务价格调整方案；市财政局负责制定完善市级公立医院财政补助实施方案，落实支持资金，加强财政资金使用管理；市人社局负责制定人事分配制度改革实施方案，并会同卫生计生局将取消药品加成后调整的医疗技术服务价格，纳入医保支付范围；其他相关部门结合行业特点，按照工作职责密切配合，确保改革顺利推进。
　　（三）严格考核评估。市医管办制定城市公立医院综合改革考核评估办法，建立督导、考核、评估、问责机制，及时分析评估改革进展、成效、存在的主要问题，提出针对性的解决办法，及时纠正改革中出现的偏差。同时，建立改革进展情况通报制度，对改革进展滞后的单位在全市范围内予以通报并严格问责。
　　（四）强化宣传引导。发挥各类媒体作用，全面解读并大力宣传医改的政策措施，合理引导社会舆论和群众预期，扎实做好医务人员对深化改革的宣传动员工作，使广大医务人员正确认识改革，积极参与改革，充分发挥改革的主力军作用。积极发掘和宣传改革的先进典型，大力推广改革的成功经验，努力营造深化医改的良好氛围。