山东省卫生厅印发关于开展农村卫生综合改革试点工作的实施意见的通知
(鲁卫基妇发〔2007〕7号)
各市卫生局：
为贯彻落实
《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，促进农村县、乡、村卫生机构业务合作，规范农村卫生机构财务收支管理，提高农村卫生服务网络的整体功能，根据卫生部办公厅《关于印发〈关于开展农村卫生机构业务合作试点工作的指导意见〉的通知》（卫办农卫发[2006]205号），我们制定了《关于开展农村卫生综合改革试点工作的实施意见》，现印发给你们，望认真贯彻落实。
按照卫生部要求，我厅确定在烟台市龙口市、东营市广饶县、潍坊市青州市、泰安市宁阳县分别开展农村卫生机构纵向业务合作试点和乡镇卫生院财务收支两条线管理试点，其他各市也要参照《实施意见》要求，选择试点，积极推动农村三级机构纵向业务合作，落实乡镇卫生院上划县级管理的各项政策措施，促进农村卫生机构提高服务能力。
各地在实施过程中的经验做法及问题建议请及时报我厅基层卫生与妇幼保健处。
山东省卫生厅
二○○七年五月八日
关于开展农村卫生综合改革试点工作
的实施意见
为深入贯彻落实
《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号），推动农村卫生改革与发展，探索建立农村卫生机构业务合作机制和乡镇卫生院财务收支管理机制，总结经验做法，根据卫生部《关于开展农村卫生机构业务合作试点工作的指导意见》要求，制定以下实施意见。
一、加强农村卫生机构纵向业务合作试点工作的主要内容
㈠目标任务。
坚持政府主导和市场机制相结合，研究和探索开展农村三级卫生机构业务合作的政策措施，建立起与我省经济发展水平和农民基本卫生服务需求相适应的县、乡、村三级卫生机构分工明确、管理规范、竞争有序、合作共赢、运行高效的纵向合作机制，增强农村卫生服务网络的活力，提升整体功能。
㈡主要内容。
1.巩固以县为主的农村卫生管理体制。将乡镇卫生院划分区域，县级医疗卫生机构和县域内有条件的隶属于上级卫生部门和军队、厂矿企业的医疗机构分片与区域内乡镇卫生院建立业务合作关系；技术力量较强的中心乡镇卫生院也可与一般乡镇卫生院建立合作关系。县级卫生行政部门对参与合作的各级医疗卫生机构实行责任制管理，签订纵向合作责任书，明确合作各方的责、权、利关系。各级医疗卫生机构定期向县级卫生行政部门上报本单位参与纵向合作的工作情况。发挥乡镇卫生院在纵向合作中承上启下的枢纽作用，上级合作单位对乡镇卫生院的业务工作给予指导，乡镇卫生院对村卫生室实行乡村卫生服务管理一体化。
2.建立优势互补的资源共享机制。实施区域卫生规划，合理配置卫生资源。县域内优势卫生资源共享共用，实现资源利用最大化，提高资源使用效益。在保证医疗质量和医疗安全的前提下，根据县域内医疗机构的水平合理确定医疗机构间医学检验、医学影像检查互认的项目，在县域内实行检查互认。逐步实行各类物资和后勤保障服务的集中供应，降低成本。
3.建立分级合理的业务合作机制。按照三级机构的功能定位和各医疗卫生机构的服务能力，合理确定合作各方的服务范围，制定双向转诊制度，明确转诊程序、标准和技术规范，及时上转和下转病人。充分发挥新型农村合作医疗制度调节病人流向的作用，引导病人合理选择就诊医疗机构。建立合作单位间会诊、互派医生、指导查房、联合手术、联合急诊、急救等制度。制定全县统一的医疗质量持续提高体系和医疗质量控制体系，上级医疗机构指导下级合作单位实施。县级预防保健机构对乡镇卫生院、乡镇卫生院对村卫生室开展的疾病预防控制、妇幼保健、健康教育工作给予技术支持和业务指导。乡镇卫生院防保人员对村级公共卫生工作实行分片监管。
4.建立对口支援的业务指导和人员培训机制。建立县对乡、乡对村的业务指导和人员培训制度，推动单位间的技术交流和技术支持。通过巡诊、会诊、培训班、互派业务人员、进修等各种方式提升农村卫生机构的业务水平。上级医疗机构应统一安排下级合作单位的人员参加临床人员科室轮转，优先安排合作单位人员进修，吸收下级合作单位人员参加继续医学教育培训班，鼓励联合申报科研课题，开展科研攻关。
5.建立合理的补偿和分配机制。县级政府应当设立专项经费，对在纵向合作中付出较多、贡献突出的单位给予补偿和奖励。发挥政府引导作用，鼓励上级机构对下级机构给予扶持和帮助。合理分配在业务合作中发生的共同收益，按时对帐并办理承兑支付手续。
二、乡镇卫生院财务收支两条线管理试点工作的主要内容
㈠目标任务。
坚持政府主导，探索乡镇卫生院稳定增长的财政保障机制，规范财务收支管理和服务行为，建立精干、高效的管理体制和充满活力的内部运行机制，维护乡镇卫生院的公益性质，推动乡镇卫生院可持续发展。
㈡主要内容。
1.合理编制乡镇卫生院的各项收入和支出。试点县（市、区）要综合考虑乡镇卫生院所承担的公共卫生和基本医疗任务、人员编制、服务范围、业务发展等因素，按照收支平衡，以收定支的原则，科学、合理地确定乡镇卫生院的收支项目，核定各项收入和支出。乡镇卫生院按照批准的年度预算组织收入，安排支出，其中政府补助收入按《山东省农村卫生事业补助政策的若干意见》（鲁财社[2003]3号）的有关规定执行。对乡镇卫生院国家规定范围内的人员工资、津贴等人员经费，开展工作所必须的材料、仪器、药品、交通、水电消耗等业务经费，基础设施修缮、设备更新配置以及人才培养等项目支出经费，离退休人员费用，突发性公共卫生事件处理等所需费用按有关政策保证落实。
2.规范乡镇卫生院收入和支出管理。县级有关部门要制定全县统一的乡镇卫生院财务收支管理制度，为每所卫生院设立独立的账户，对卫生院的收入和支出实行集中式分户管理。试点县可以采取以收抵支，差额补助的办法进行管理；也可以探索收入全额上缴，再按月集中支付的办法。基本建设和设备购置按批准的年度计划实施。为保证卫生院正常业务的开展，可向卫生院发放一定数额的周转金。
3.合理处置乡镇卫生院的收支差额。乡镇卫生院业务收支结余的部分资金应转为乡镇卫生院的事业发展资金，主要由县级卫生行政部门统筹用于全县乡镇卫生院人员培训、年终考核奖励等工作。部分资金可返还卫生院，具体比例由试点县（市、区）确定。
4.改革乡镇卫生院收入分配机制。县级卫生行政部门按职责管理乡镇卫生院的人员和经费，建立乡镇卫生院和卫生人员绩效评价机制。将乡镇卫生院的业务量、服务质量、完成公共卫生任务情况、服务人群满意度、服务人群健康状况改进等纳入考核范围，作为返还乡镇卫生院收入和考核奖励的主要依据。加强乡镇卫生院院长的选拔和任用管理，实行院长聘任制和任期目标责任制。改革乡镇卫生院内部分配，扩大单位分配自主权，根据按岗位、任务、业绩定酬的原则，综合卫生人员技能、质量等因素，合理确定绩效工资，不得将医务人员业务收入与服务收费直接挂钩。
三、保障措施
㈠加强组织领导。试点工作涉及多方面利益，是一项复杂而艰巨的任务。要在当地政府领导下，精心组织，完善措施，积极推动各项试点任务的落实。试点县（市、区）卫生行政部门要成立专门的机构，分别承办纵向合作和乡镇卫生院财务收支管理的各项业务工作。各医疗卫生单位要实行“一把手”负责制和目标管理，确保试点工作的顺利实施。
㈡制定完善政策措施。试点县（市、区）要在对县域内卫生资源和卫生服务状况进行基线调查的基础上，制定实施方案，明确开展纵向合作和乡镇卫生院收支两条线管理的政策措施，对各单位的职责任务、工作程序、奖惩措施等做出规定。要综合运用行政、经济的手段引导各单位自觉履行责任义务。
㈢加强督导考核。建立试点工作评价体系，建立考核监督和奖励机制，明确参与试点各单位的责任义务，将各项任务分解落实到单位、科室，责任到人。县级卫生行政部门要定期组织督导、检查，各市卫生行政部门要定期组织阶段性评估，我厅也将于年底前组织年度工作考核。考评的重点包括是否建立长效机制并有效实施、基层机构卫生服务能力是否得到提高、农民就医负担是否减轻、农村基层卫生保健服务是否落实等。通过检查评估，不断总结经验，分析问题，推动两项改革的健康发展。
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