关于印发辽阳市城市公立医院综合改革实施方案的通知

关于印发辽阳市城市公立医院综合改革实施方案的通知

辽市政办发[2017]48号

2017年7月27日

各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

　　经市政府同意，现将《辽阳市城市公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

　　辽阳市城市公立医院综合改革实施方案

　　为有效组织实施城市公立医院综合改革工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发[2015]38号）、《辽宁省人民政府办公厅关于加快推进城市公立医院综合改革试点工作的通知》（辽政办发[2015]65号）和《国家卫生计生委办公厅关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》（国卫体改发[2017]22号），结合我市实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求
　　（一）指导思想
　　全面贯彻落实国家和省深化城市公立医院综合改革的决策部署，着力解决群众看病难、看病贵问题，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，把公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，以“医疗、医保、医药”三医联动为途径，紧密围绕“破除以药补医，建立运行新机制”这条主线，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进城市公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序，努力提升广大群众在深化医改中的获得感。
　　（二）基本原则
　　坚持政府主导，惠民利民原则。把人民群众健康利益放在首位，强化政府在领导、保障、管理和监督等方面的责任，切实维护公立医院公益性质，缓解群众看病就医矛盾。
　　坚持破立结合，统筹推进原则。破除公立医院“以药补医”运行模式，建立公立医院补偿新机制；通过“三医联动”，采取综合措施，确保改革有序推进。
　　坚持整体联动，协调发展原则。市直医院和企业、部队及区级医院同步推进综合改革；在改革公立医院运行机制的同时进行医保支付方式、人事管理制度、分级诊疗制度等综合改革。
　　（三）基本目标
　　破除公立医院逐利机制，落实政府领导、保障、管理、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。以“百姓可以接受、财政可以承担、基金可以运行、医院可以持续”为目标，通过综合改革，到2018年底基本完成全市公立医院综合改革工作目标，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，城市三级医院普通门诊就诊人次占总诊疗人次的比重明显降低，医药费用不合理增长得到有效遏制，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调；实现药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下；预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上；个人卫生支出费用占总医疗费用的比例降低到30%以下。
　　（四）实施范围
　　我市城市公立医院综合改革共包括16家医院，其中9家市级医院、4家区医院（白塔区、文圣区、弓长岭区、太子河区各1家）、2家企业医院（辽化医院、十九局医院）、1家部队医院（201医院）。

　　二、重点任务
　　（一）不断深化公立医院管理体制改革
　　1.调整完善深化医药卫生体制改革领导机构。建立健全各级医改领导小组。市医改领导小组由市长任组长，常务副市长任副组长，相关单位主要负责人为成员。市医改领导小组负责医改各项决策部署。（市卫计委牵头，各相关部门落实）
　　2.探索建立公立医院管办分开，组建医院管理委员会。实行管办分开，建立协调、统一、高效的办医体制，组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员以及其他利益相关方组成的医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，承担管理委员会日常工作。（市编委办、市人力资源社会保障局、市卫生计生委等相关部门分别负责）
　　3.落实公立医院自主权，逐步建立现代医院管理制度。探索建立规范化的公立医院法人治理结构，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权，按照权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的原则，建立高效的公立医院运行机制，积极推进医院管理制度化、规范化和现代化。健全院长选拔任用制度，突出专业化、职业化管理能力。实行院长任期目标责任考核和问责制。实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按管理权限和规定程序执行制度，落实院务公开，充分发挥职工代表大会的作用，推进医院民主管理。逐步取消公立医院的行政级别，市、县两级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。（市编委办牵头，市卫生计生委、市人力资源社会保障局配合）
　　4.建立以公益性为导向的公立医院绩效考核评价机制。在医院管理委员会的领导下，由委员会办事机构负责制定公立医院绩效评价指标体系，按照国家和省要求突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。
　　公立医院负责完善内部绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，健全以技术能力、服务质量、岗位工作量、行为规范、医德医风和患者满意度为考核要素，合理拉开分配差距，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员技术服务价值，充分调动和激发医务人员的积极性和创造性。（市卫生计生委牵头，市编委办、市财政局、市人力资源社会保障局配合）
　　5.强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。提高医疗质量，全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。（市卫生计生委牵头，各公立医院落实）
　　6.完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。（市卫生计生委牵头，各相关部门配合）
　　（二）逐步建立公立医院运行新机制
　　1.破除“以药补医”机制。2017年9月30日前，我市参与改革的16家城市公立医院全面取消药品加成（中药饮片除外），实施药品零差率销售，其减少合理收入通过医疗服务价格调整弥补90%左右，财政补助5%左右（非政府举办的医疗机构除外），降低医院运行成本自我消化5%。到2017年底前，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到40%，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到30元以下。2018年底公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到35%，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到25元以下。2019年底公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。（市卫生计生委牵头，市财政局、市发展改革委、市人力资源社会保障局、市食药监局配合）
　　2.调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降”原则，坚持取消药品加成与调整医疗服务项目价格、医保支付和财政补助同步进行。以体现医务人员技术劳务价值为核心，取消药品加成，提高诊疗、手术、护理、床位、中医、康复等服务项目价格，降低CT等大型医用设备检查治疗和部分检验项目价格。调整后的医疗服务价格按规定纳入新型农村合作医疗、城镇职工和城镇居民医疗保险统筹基金报销范围。按照国家有关文件要求，合理拉开不同层次、不同等级医院之间医疗服务项目价格差距，实行差别化价格政策；不同级别医疗机构之间、医疗专家之间的服务价格要保持合理比例关系。（市发展改革委牵头，市人力资源社会保障局、市财政局、市卫生计生委配合）
　　3.建立重点指标监测制度。建立公立医院医疗费用重点指标监测制度，定期向社会公布。从2017年第三季度开始，建立对重点监测指标的统计分析、综合排序和定期发布制度，每季度对市直医疗机构的重点监测指标通过门户网站、《辽阳日报》等向社会发布，并形成年度监测分析报告，控制公立医院医疗费用的不合理增长。2017年公立医院医疗费用平均增长幅度控制在10%以下，原则上不超过当地经济增长幅度。（市卫生计生委牵头，市人力资源社会保障局、市发展改革委、各公立医院配合）
　　4.加大财政保障力度。建立健全财政投入保障机制，明确政府对公立医院的定项投入政策。落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入；对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。同时对实施城市公立医院改革的市属医疗机构药品零差价的5%左右资金给予财政补助。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。（市财政局牵头，市人力资源社会保障局、市卫生计生委配合）
　　（三）深化医保支付方式改革
　　发挥医保支付方式在规范医疗服务行为、控制医疗费用不合理增长等方面基础性作用，结合基金预算管理，全面做好医保付费总额控制，确保基金收支平衡。加快推进按病种付费为主，按人头付费、服务单元付费等复合型付费方式改革，扩大单病种付费范围，对常见病、多发病且临床路径较为明确的病种纳入单病种付费改革范围，鼓励推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。到2018年底，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。实行差别化的报销补偿政策，拉开不同级别定点医疗机构之间的起付线和住院报销比例差距，合理引导患者就医，推动建立分级诊疗制度。加强基本医保、城乡居民大病保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻重大疾病患者个人医疗费用负担。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。加强对基本医保目录外诊疗项目和药品使用率、药占比、次均费用、参保人员自付费用、平均住院日、转诊转院率、手术率等指标的监控。加快重特大疾病医疗保障机制建设。（市人力资源社会保障局牵头，市卫生计生委、相关保险公司、各公立医院配合）
　　（四）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度
　　1.深化公立医院编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，逐步实施编制总额核定条件下的公立医院用人编制备案制管理办法，并实行编制动态调整。建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度，实行全员聘用。按照国家规定推进养老保险制度改革，在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。坚持按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪、按岗聘用和合同管理，采取老人老办法、新人新办法，定岗定编不定人，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。（市编委办、市人力资源社会保障局牵头，市卫生计生委、市财政局配合）
　　2.建立符合医疗行业特点的薪酬制度。贯彻落实国家和省关于公立医疗机构分配制度改革和实施绩效工资制度相关政策，探索建立突出公益目标和社会责任、体现医务人员劳动价值与服务质量、分级分类管理的薪酬制度，合理确定医务人员收入水平，着力体现医务人员技术劳务价值，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干、支援基层和突出贡献人员倾斜。公立医院根据内部绩效考核制度自主进行收入分配，合理拉开分配差距，做到多劳多得、优绩优酬，充分调动和激发医务人员的积极性和创造性。鼓励实行公立医院院长年薪制，并与年度考核结果挂钩，探索实行医务人员目标年薪制和协议年薪，建立动态调整机制。（市卫生计生委牵头，市编委办、市财政局、市人力资源社会保障局配合）
　　3.强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，
　　突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。
　　（五）加快构建协同发展的医疗服务体系
　　1.科学配置城市公立医院资源。按照《辽宁省卫生服务体系与卫生资源配置标准》规定要求，编制《辽阳市区域卫生规划（2016-2020年）》《辽阳市医疗机构设置规划（2017-2020年）》和《辽阳市卫生人才队伍建设规划（2017-2020年）》，优化医疗卫生资源布局，重点办好政府举办的1至2所市级大型综合性医院（含大型中医院），其他综合性医院可以向专科医院、老年病院、医养结合医院、康复护理院或社区服务中心转型，也可利用社会资本进行合资、合作、转制等。两县（市）重点办好1所县级综合医院、1所中医院，其他县级二级综合医院可以转型为乡镇卫生院或其他所有制形式的医院。控制公立医院数量和规模，到2020年原则上不再扩大公立医院规模，严禁公立医院举债建设和购置大型医用设备，严格控制医院外延式的盲目扩张，引导医院内涵式发展。（市卫生计生委牵头，市人力资源社会保障局、市发展改革委、市财政局配合）
　　2.落实社会办医政策。坚持“控制总量，调整存量，提高质量”的原则，鼓励支持社会资本以合作、参股、入股、收购、兼并、托管、改制等多种方式参与公立医院改革。建立社会办医保障政策及措施，简化审批程序，鼓励社会力量举办上规模、有特色的非营利性医院。按照每千常住人口不低于1.5张床位数为社会资本举办医院预留空间，到2020年非公立医院床位数占比达到30%。（市卫生计生委牵头，市财政局、市人力资源社会保障局、市发展改革委配合）
　　3.建立分工协作机制。建立公立医院与基层医疗卫生机构联系和协作，加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通和协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索建立包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制。加强现有资源利用，在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认，促进医疗机构之间大型医用设备共享共用。（市卫生计生委牵头，各相关部门配合）
　　4.加强卫生人才和临床技能建设。加强卫生人才队伍梯队建设，全面贯彻落实《辽阳市卫生人才队伍建设规划（2017-2020年）》。到2020年，市三级医院医疗专业技术人员中硕士研究生及以上学历达到30%，乡镇卫生院专业技术人员中取得大专及以上学历达到35%，社区卫生服务机构专业技术人员中取得大专及以上学历达到70%，乡村医生取得中专及以上学历达到70%，全面优化卫生专业人员的学历结构。加强学科带头人建设。加强以全科医生为重点的卫生队伍建设，协调做好农村订单定向医学生免费培养工作。加强公立医院骨干医生培训和临床重点专科建设。（市卫生计生委牵头，市人力资源社会保障局、市财政局配合）
　　5.提升中医药服务能力。贯彻落实《国务院办公厅关于印发中医药健康服务发展规划（2015-2020年）的通知》（国办发[2015]32号）精神，探索建立健康养老、养生保健、“治未病”方面的特色机构，全力打造中医药健康服务体系。切实提升基层卫生机构中医服务能力，加强中医药人员配备，加大中医人才引进与培养，推广中医适宜技术。[市卫生计生委牵头，县（市）区卫计局落实]
　　（六）推动建立分级诊疗制度
　　开展“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗试点工作，推动医疗卫生资源重心下移，医疗卫生资源下沉。综合运用医疗、医保、价格等手段，逐步建立基层首诊、双向转诊的分级诊疗就医新模式。通过构建“医联体”和实施家庭医生签约服务探索分级诊疗实施路径和具体办法。建立以三级综合医院为核心、二级医疗机构为支撑、社区卫生服务中心为服务网底的双向分级诊疗新路径。以高血压、糖尿病、结核病等慢性病作为分级诊疗的突破点，建立运行顺畅的双向转诊新机制。同时实行差别化的医保报销政策，让医保报销比例向基层卫生医疗机构倾斜，引导百姓就医流向，努力实现“小病在基层、大病进医院”。到2018年，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上。（市卫生计生委牵头，市人力资源社会保障局配合）
　　（七）加快推进卫生信息化建设
　　通过实施“辽阳市智慧卫生惠民服务项目”，启动基层医疗卫生机构管理信息平台、市级区域人口健康信息平台、辽阳云医院3个项目的卫生信息化建设。建立和完善二级以上医院基于标准化电子健康档案和电子病历的医院信息化管理平台建设，逐步推进居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务对接，构建综合监管、科学决策、精细服务的信息化管理新模式。通过辽阳云医院项目探索开展“互联网+医疗”服务模式。采取政府购买服务方式开展辽阳云医院项目，实施“掌上云医院”APP应用、远程会诊、门诊协同、家庭医生、远程心电、第三方医学诊断、康复随诊、双向转诊、云药房、远程医学教育、辅助公共卫生等服务内容。通过线上医院与线下医院的深度融合，帮助病人实现门诊、住院、体检的预约服务及定制化的健康管理和咨询，满足老百姓在家中或基层就可享受到域内和域外优质医疗资源。（市卫生计生委牵头，市经济和信息化委、市发展改革委配合）

　　三、实施步骤
　　城市公立医院改革在前期准备工作的基础上，分三个阶段实施。
　　（一）谋划准备阶段（2017年8月31日前）
　　1.按城市公立医院改革工作要求，统计完成市辖区内所有参与改革的公立医院有关情况。
　　2.组织参与改革的有关单位赴本溪市及福建三明进行考察调研学习。
　　3.组织对全市16家城市公立医院分类、分批进行药品差价数据测算和调整医疗服务价格工作。
　　4.研究制定医疗服务价格调整、医保支付方式、人事薪酬制度等改革具体配套方案。
　　5.出台《辽阳市医疗机构设置规划（2017-2020年）》和《辽阳市卫生人才队伍建设规划（2017-2020年）》。
　　（二）组织实施阶段（2017年9月1日至2017年12月31日）
　　2017年9月30日前正式启动药品零差价销售。逐步推进建立现代医院管理制度和医保支付方式改革。开展公立医院精细化管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。研究制定分级诊疗制度，探索分级诊疗新模式，构建更加合理的医疗服务体系。
　　2017年开展全市低值医用耗材和检验试剂采购制度改革，组织实施以市为单位的带量采购。规范公立医疗机构药品采购行为，严格按省要求执行“两票制”和“药品采购院长负责制”。逐步开展分级诊疗、法人治理结构和编制管理改革等工作，对公立医院实施精细化管理，建立公立医院管理委员会，明确政府办医主体，完善对公立医院绩效考核评价机制。建立健全现代医院法人治理结构，持续改进和完善各项改革工作。对城市公立医院改革工作情况进行全面总结、分析与汇报。
　　（三）完善提升阶段（2018年至2020年）
　　在认真总结前期深化医改试点工作的基础上，持续改进和完善深化医改工作的各项政策措施。

　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。市医改领导小组负责全市公立医院综合改革的组织领导，根据实施方案和年度重点改革任务，研究具体政策措施，明确年度目标和时间进度，同时按照责任分工，加强对综合改革工作的指导和监督检查，细化改革任务，落实牵头部门，明确时间表、路线图，切实抓好组织实施，保证改革的各项任务落到实处，按时完成。
　　（二）建立政府主导、多部门联动机制。市医改领导小组要建立各成员单位联动、协调机制，明确职责，各司其职，密切协作，形成合力，为我市城市公立医院综合改革提供有力保障。
　　（三）加大宣传力度。各有关部门要充分利用广播电台、电视、报纸杂志、网络等高效便捷的宣传媒体，做好舆论宣传和引导工作。充分调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性、创造性，增强全社会对改革的信心，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，共同营造全社会参与的良好氛围。
　　（四）加强信息公开。参与改革的各级公立医院要开展对政策法规、招标信息、采购信息、药品和医疗服务价格信息、处方点评内容等信息公示、公开的工作，在单位网站设立专门的信息公开版块，并通过院内公告栏、电子显示屏、电子查询系统等载体，加强信息公开力度，主动接受社会监督。